几年前合法合规的光伏项目却在近期被动成为“违规”项目，光伏用地政策收紧，光伏电站将面临的土地问题可能会把企业一步步拖垮。

在可再生能源装机量一路高歌猛进的时候，伴随而来的是对土地资源的不断需求，用地问题也逐渐成为行业公认的“三座大山”之一。

以光伏为例，其项目发展和用地紧缺之间的矛盾愈发凸显。

9月15日，自然资源部集中公开约谈2023年督察发现的9个违法违规问题突出地市。其中多个问题涉及到光伏，如河北省石家庄市光伏用地违法违规占用耕地4520.84亩。

还有，在一个多月前，央企针对江苏泗洪光伏项目拆除再次发起招标，光伏违规用地也再被推到了风口浪尖。

一、乱象背后的无奈叹息

光伏用地乱象有很多，刨除部分刻意为之的违法乱纪行为不谈，有两种类型最具代表性，也最为无奈。

一种是“被动违规”。随着政策的更新，光伏用地的土地类型、标准以及项目相关手续的办理都在不断变化中，这导致了此前部分合法合规的项目被动成为“违规”项目，进而不得不拆除。

典型案例是江苏泗洪领跑者光伏基地被拆除。2022年，该项目部分光伏方阵由于占用行洪通道以及未依法依规办理水行政许可手续受到生态环境保护督察组与淮河水利委员会的核查，要求按《天岗湖湖泊保护规划》和淮河水利委员会印发的审查意见，将要求不符的光伏等设施因地制宜、有计划地调整退出，做到应清尽清、能清速清

但是，泗洪领跑者早在2017年就获批开建，申报资料显示，泗洪县水利局批复意见为《江苏省泗洪县西南岗光伏发电应用领跑基地规划报告》不影响我县河道、湖泊的行洪和蓄洪功能，我局同意该规划报告及实施方案。 2018年泗洪领跑者项 目陆续并网，2年之后的2020年，泗洪县《天岗湖保护规划》方才完成编制

另一种是“管理部门意见不统一”。由于光伏项目占地面积大，会涉及国土、环保、林业、畜牧、渔业、水利等多个部门。光伏用地项目审批涉及能源、国土、林草、环保等多个部门，但各主管部门的业务出发点不同，规划、标准存在不协调、不一致的地方。由于同一块土地在各部门的功能划分不尽相同，因此前期开发人员需要跑多个部门分别去落实。然而，由于各种原因，可能仅落实一两个部门，有些部门在不专业的情况下被忽略。

比如，同一个项目，能源主管部门同意批复，到了国土资源部门就通不过。又或者，项目在实施过程中，某个部门一旦调整规划，很可能导致项目陷入停滞状态，或重复提交审批材料，客观上影响了新能源项目建设的落地效率，增加项目成本并延长开发周期。

对此，不少专家曾呼吁“一张图”的方式，呼吁我国可再生能源规划、土地生态功能保护、国土空间规划等需衔接一致。

令人欣喜的是，这个问题的解决已经出现了曙光。《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》文件两次提到“一张图”规划。

二、政策收紧了，也严谨了

光伏用地政策正面临愈发严峻的形势。

进入“十四五”之后，随着18亿亩耕地红线政策以及国土三调的调整推进，此前的光伏用地政策不再适用，行业一直等待新政策出台，为项目推进提供支撑。2023年3月，自然资源部、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司印发《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》，明确了光伏用地、用林、用草等相关规则。

某开发人员表示，新的用地政策比“十三五”时期要更严格了，但有规则可依对于投资企业来说就可以适当的规避风险，否则受用地影响，很多项目是无法推进的，尤其是中东部以及西南部分林草、耕地较多的省份。

但实际上，由于光伏用地政策涉跨部门管理，在执行过程中，各省甚至各地区的光伏用地政策却不尽相同。了解到，受18亿亩耕地红线以及占补平衡缺口较大等影响，某西北省份部分区域暂停了地面光伏电站的实施，其中包括风光大基地项目。有知情人士透露，“主要是受林草政策的影响，甚至部分沙戈荒基地也暂停了推进”。

根据光伏們获得一份该省份大基地推进情况文件显示，超过80%的项目存在项目推进滞后的风险，其中主要原因是受林草政策影响，项目场址需要重新调整优化，包括前期手续办理滞后等。

9月12日，自然资源部在《自然资源管理工作中涉及地类的有关问题解答》中回答光伏用地的地类认定和管理的问题时，提及《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》(自然资办发[2023]12号)和《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规[2017]8号)两份文件。

《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》(自然资办发[2023]12号)颁发于2023年3月20日，是光伏用地领域最新的中央级指导政策，它的颁布执行，直接取代了2017年10月颁布的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规[2017]8号)。

那么，新旧两份政策具体有什么差异？对光伏用地的实际影响具体体现在哪些地方？ 翻阅两份政策原文就会发现，两个问题很难依托政策内容给出详细答案，因 为前后两份文件阐述的侧重点不同，且并不能一一对应 。

比如，新政策提出了“光伏发电项目用地实行分类管理”，这是新增的要求，那么在旧政策执行时代落地的光伏项目在新政施行之后又该如何“对号入座”？ 上述截图给出了答案。

也就是说， 政策在根据时代和产业的发展要求不断更新迭代，但是具体的政策内容并不能完全做到条条款款都有据可依 。每一项政策的出台，尤其是中央级政策，只能提供一个宏观的方向指引。

《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》新政给出的导向是光伏用地政策进一步收紧，这是行业共识，可是若细致对比新旧政策的内容就会发现，国家关于光伏用地的管理，在收紧的同时，也在逐步细化，这是一种从粗放式管理到精细化管理的谨慎考量，契合产业高质量发展的宗旨。

以光伏方阵的用地规范为例，旧政策《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》的表述为“对于使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形，应当从严提出要求，除桩基用地外，严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒。”。

而到了新政策，《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》的相关表述变为“光伏方阵用地不得占用耕地，占用其他农用地的，应根据实际合理控制，节约集约用地，尽量避免对生态和农业生产的影响”。

“不得占用耕地”是用地政策收缩的表现，其他则是政策更为细致和严谨的表现。

三、企业应谨慎对待光伏用地的合规性问题

不论是耕地还是林草地，新的光伏用地政策都比“十三五”时期要更严格了。可见，土地问题是每一家光伏企业都必须要闯的“关口”。

据报道，受18亿亩耕地红线以及占补平衡缺口较大等影响，某西北省份部分区域近期暂停了地面光伏电站的实施，其中包括风光大基地项目。从该省大基地推进情况文件显示，超过80%的项目存在推进滞后的风险。

另外，河北的部分农光、林光互补项目也已经完全暂停。

其实，由于土地性质问题而暂停光伏项目在业内人士看来很常见，并表示光伏电站遇到的土地问题也可能会将公司一步步拖垮。

中利腾晖光伏技术有限公司陈杰表示，“由于用地问题，我们很多项目迟迟拿不到备案、上不了网，握在手上成了摆设，想卖也卖不出去。比如在东北某地，电站建设之初，项目所在位置还是一片荒地，为明确土地性质问题，公司通过多种渠道多次向主管部门提交用地申请，但均未得到答复。结果电站建好后，又说那是一般农业用地，最终只能拆除。”

除了“荒地变农田”的问题外，光伏项目还会因管理部门意见不统一而停滞。

要知道，光伏用地项目审批涉及能源、国土、林草、环保等多个部门，但各主管部门的业务出发点不同，规划、标准存在不协调、不一致的地方。

比如，同一个项目，能源主管部门同意批复，到了国土资源部门就通不过。又或者，项目在实施过程中，某个部门一旦调整规划，很可能导致项目陷入停滞状态，或重复提交审批材料。

因此，不少专家呼吁我国可再生能源规划、土地生态功能保护、国土空间规划等需衔接一致。

但是，就目前而言，这一桩桩一件件因用地审批或性质等导致停滞、拆除的光伏项目，对于企业而言，应意识到光伏行业已不再是此前的粗放发展态势。

新政策的下发，可以说，从国家发展全局和光伏产业健康发展考量，光伏用地政策的收紧是科学的研判，无可厚非。但是，想要彻底理解中央级政策和各地政策的差异、新旧政策的差异，着实不易。

政策下发之后，还需要一段相当长的时间去解读分析、因地制宜、查漏补缺、日臻完善，这个过程，需要各级政府、产学研机构的共同参与。而在政策落地执行的阶段，光伏企业也将体会到各种冷暖与纷争。

在当前的用地政策下，合理利用土地、实现土地的集约利用、提高土地价值一定会是新能源未来发展的方向之一，企业应谨慎对待光伏用地的合规性问题，避免后续风险。

原标题：光伏用地背后的风云变幻！政策收紧下，企业如何规避“找地”风险？