2021年国家能源局综合司发布了《关于报送整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点方案的通知》，通知指出开展整县（市、区）推进屋顶分布式光伏建设，有利于整合资源实现集约开发，是加快推进屋顶分布式光伏发展的重要举措。

然而，与初衷相悖的是，自整县光伏政策推进以来，各地以此为理由暂停备案的情况屡禁不止，各地方政府依然试行以行政命令主导本已经高度市场化的分布式光伏这一策略，带来的结果就是整县推进效果寥寥，作为市场主体的投资企业也筋疲力尽。

暂停备案屡禁不止

近日，某分布式光伏投资企业告诉笔者，其在广东某市开发工商业分布式项目时，当地政府以安全有序推进屋顶光伏建设为由暂停备案，导致项目无法推进。该负责人表示，“暂停备案的情况已经有两年了。”

根据该市此前下发的《关于进一步明确暂缓屋顶光伏项目备案工作要求的通知》，要求全市暂停一切商业性质屋顶光伏项目备案、建设工作。并把下属各区县的工商业、政府、农户屋顶整体统筹规划，希望用整县光伏的方式统一推进。

之后，该市通过招商选择入围企业，只给这些入围企业的项目备案，其他企业均不予备案。据了解，入围企业基本上都是当地的城投公司，以及一些有国有企业、国资委背景的公司，一般民营企业入围很难。

笔者在进一步了解中发现，该市最开始招商入围了2家企业，一家是大型能源央企，一家是头部风电民营企业，而头部风电民营企业入围的条件则是在当地市打造一个光伏产业链基地。

入围企业需要承诺一揽子投资，并缴纳高额保证金，除了工商业厂房屋顶，还包括企事业等公共建筑屋顶。据了解，该地属于粤北地区，电厂资源比较丰富，但用电消耗少，电价比珠三角的平均电价要低0.2元/度左右，加之公共建筑屋顶面积小、用电量低等原因，导致企业事业单位的屋顶分布式光伏电站收益率很难达到企业的收益率要求。

在疯狂入围之后，企业到了实操阶段才发现问题所在，所以部分投资企业在入围以后发现项目做不下去又选择退出。

事实上，不止广东这一个区域，目前全国范围内，包括山东、江苏等地仍存在大量的地区以分布式光伏整县推进为由暂停备案的。分布式光伏整县推进的初衷是希望引导地方政府把重点放到整合屋顶资源、打通分布式光伏项目落地难的相关痛点上。但目前来看，大部分地区将重点放到了项目业主选择上，以计划性行政式“一刀切”的指定企业。

两年整县推进：利弊分明

根据国家能源局《关于报送整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点方案的通知》中显示，整县光伏政策的实施初衷是为了整合资源实现集约开发，消减电力尖峰负荷，同时鼓励各地以县为单位整体打包大面积开发分布式光伏，从而调动地方政府、国企、民企积极性，更快开发屋顶光伏，更好实现“碳达峰、碳中和”与乡村振兴两大国家战略。

但在实际执行过程中却产生了很多“畸形”操作。纵观全国，类似广东某市的行为从整县光伏推进以来，就层出不穷。笔者发现，近两年全国各地陆续不断出现，以通过暂停屋顶分布式项目备案，为统一开发整县光伏创造条件。其中包括河南灵宝、邓州，河北邢台、隆尧，山东沂水、临朐、曲阜，浙江缙云，湖南常德、汨罗，广西扶绥等市、县。这种行为本质上是将业主的屋顶变成地方政府的“私有财产”，对本来应该市场化调节的行为，加以强制手段干预。

事实上，自2021年整县光伏政策推进以来，国家能源局、省级发改委、能源局就“一刀切”、垄断等违规行为，进行多次纠偏，强调分布式光伏“整县推进”需要市场决定。近日，河南省发改委印发《分布式光伏行业健康可持续发展征求意见稿》，强调了分布式光伏具体项目建设应由屋顶产权单位按照市场化原则自主确定，不得在法定条件之外擅自增加前置条件，不得以备案之名行行政许可之实。

时至今日，整县光伏推进已经演变成一把“双刃剑”，一方面，切切实实提高了市场主体，尤其是国央企对于分布式光伏的投资积极性；但另一方面，垄断式备案也限制了分布式光伏原本高昂的市场化投资动力。

一位分布式光伏投资领域的资深从业人士曾在公开场合指出，“整县光伏推进是弊大于利，目前整县光伏推行几乎都是扭曲市场的行为，公然剥削老百姓应得的收入，公然搞垄断，顶层机关发文也没法扭转这种现象。”为此，他建议，能够市场化的行业不要用行政命令去指导。

中国光伏行业协会曾发文称，像分布式光伏这种较为分散、屋顶业主诉求多元的项目，通过这几年政府和光伏从业者的不断努力，相关的业务模式已经成熟，销售渠道也已基本铺开，地方政府不应该用所谓计划式的行政命令将分布式光伏强行的纳入到单一开发主体中，这不仅不利于促进分布式光伏的发展，更会打击当地光伏从业者的就业，甚至会引发群众的反感。

为了分布式光伏更好发展，是时候把市场还给市场了！ 

原标题：整县推进两周年：市场已形成，备案暂停、“一刀切”仍屡禁不止