摘要：碳达峰、碳中和目标下，碳市场将在降低重点行业减排成本、引导企业发挥市场主体意识、引领全社会减排预期等方面发挥重要作用。我国碳市场经过多年发展，已取得显著成效，但市场交易偏少也反映出背后的系统性问题。建议进一步完善碳市场机制设计，促进碳市场与碳达峰、碳中和宏观政策的对接，加强碳市场与能源领域相关政策的协调力度。

关键词：碳市场；碳达峰、碳中和；运行绩效；机制设计

Abstract: Under the goal of carbon peak and carbon neutrality, carbon market will play an important role in reducing the cost of emission reduction in key industries, guiding enterprises to play the main market consciousness, and leading the whole society to reduce emission expectations. After years of development, China's carbon market has achieved remarkable results, but the lack of market transactions also reflects the systemic problems behind. It is recommended to further improve the design of carbon market mechanism, promote the docking of carbon market and carbon peak and carbon neutrality macro policies, and strengthen the coordination of carbon market and related policies in the energy sector.

Key words: Carbon Market; Carbon Peak and Carbon Neutrality; Operating Performance; Mechanism Design

当前，碳达峰、碳中和已经在全社会形成广泛的影响，与之相关的碳排放、碳核算、碳市场等也成为各界广泛讨论的话题。特别是碳市场作为一种采用市场化解决碳排放问题的手段，受到社会极大的关注。随着7月16日碳市场正式启动，全国上下对碳市场的关注也逐渐达到高潮。然而，进入8月中下旬以来，碳市场成交量并不活跃，碳市场价格也逐步从启动之初的50元下降到40元，引发了各界对碳市场的质疑之声。这些现象表明，当前碳市场的机制设计仍然有待完善，需要进一步强化碳市场制度设计，引导碳市场向健康、良好运作的方向发展，逐步发挥碳市场对实现碳达峰、碳中和目标的重要作用。

一、国内外已有碳市场在低碳发展中的作用

截至2020年底，全球已有一个超国家组织（欧盟）、八个国家、十八个省和州、六个城市运转碳市场，这些碳市场所在国家和地区的GDP占全球GDP的54%和人口的1/3。欧盟早在2005年就建立了碳市场（EUETS），新西兰、韩国等国相继建立了国家碳市场，美国启动了区域温室气体减排倡议（RGGI）、加州碳市场等多个地区级碳市场。2013年以来，我国相继在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳、福建等省市组织碳交易试点。总体来看，碳市场的启动运行无疑对促进地区低碳发展起到了促进作用，主要包括：

一是碳市场的运行有助于地区碳减排目标的实现。例如，2020年欧盟碳市场纳入的电力、钢铁、水泥、玻璃、造纸、航空等行业的碳排放总量比2008年减少了三分之一，2020年欧盟碳排放量比2005年下降20%以上。再如，从2005年到2013年，美国RGGI的九个成员州电力行业CO2排放量由1.63亿吨降低到0.92亿吨，与此同时，九个州的GDP增加了8%。我国七个碳交易试点所在省市全部超额完成了国家下达的碳强度下降目标，并且完成率好于非试点省市，例如北京市“十三五”碳强度下降率达到23%，而国家分给其的目标是20.5%。总体来看，虽然碳市场仅是地区实现碳减排众多政策手段中的一项，单独区分其减排效果难度较大，但是毫无疑问碳市场对于地方实现减排目标起到了正能量的作用。

二是碳市场促进能源结构优化。仍以欧盟为例，为应对碳减排带来的压力，企业不得不选择其他替代型能源，由此使得过去10年间欧盟煤炭、石油、天然气消费分别下降了43%、19%和10%。与此同时，以风电、光伏为代表的清洁能源则实现了跨越式发展，从2010年到2020年，欧盟的风电、光伏发电量由162TWh增加到541TWh。

三是碳市场促进绿色投资。碳市场使欧洲的绿色能源投资走上可持续运行的轨道。2012年—2020年的八年时间里，欧盟仅通过在碳市场拍卖碳配额就获得了超过570亿欧元的总收入，这些资金也是带动欧盟清洁能源实现跨越发展的重要基础。在美国，2009年以来加州碳市场累计筹集资金超过142亿美元，这些资金主要用于提高能效、发展低碳交通、助力家庭减排等领域。碳市场同样对我国的绿色投资起到了促进作用，我国各碳交易试点均开发了碳质押、碳托管等金融业务，积极为企业争取绿色资金支持。

二、我国碳市场建设运行的现状

自2011年起，我国便开始探索碳市场机制。国家发展和改革委员会印发了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，并于2013年—2014年先后启动了北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳等七省市碳交易试点，2016年福建也启动了区域碳市场。2012年，国家发展和改革委员会发布《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，在国内启动了自愿减排项目交易市场。2015年，我国在《中美元首气候变化联合声明》和气候变化巴黎会议期间均明确提出建设全国碳市场，在《生态文明体制改革工作方案》、十九届五中全会、2020中央经济工作会议等一系列重要会议和重要文件中，均提出建设全国碳市场的任务。

2017年，我国召开“全国碳交易体系启动工作电视电话会议”，标志着全国碳市场正式进入建设阶段。2018年以来，随着气候变化职能由国家发展和改革委员会转移到生态环境部，我国也为全国碳市场建设先后开展了大量工作：一是不断完善制度体系建设，先后印发了《碳排放权交易管理办法（试行）》《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》等文件，《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》也进入意见征集阶段。二是开展碳排放权交易系统、注册登记系统、数据报送系统、交易结算系统等四大基础设施建设。三是开展发电行业参与碳市场动员工作，开展了大量的交流培训和基础研究。四是不断强化数据基础，2016年以来先后组织了企业历史碳排放数据和年度数据报送等工作。

今年7月16日，全国碳市场正式启动运行。碳市场启动二个月以来，累计实现交易量845.1万吨，交易额4.16亿元，平均价格49.25元/吨。然而不可忽视的是，全国碳市场启动以来，市场交易并不活跃，特别是除上线首日成交410.4万吨以外，其余时间日交易量仅数十万吨，9月6日的交易量仅10吨。


图1 全国碳市场运行趋势

碳市场的运行现状表明，当前的碳市场是不完善、不健康的，距离碳市场应当在碳达峰、碳中和目标下发挥的作用还有相当大的差距。总体来看包括以下因素：

一是机制设计因素。当前的碳市场仅纳入火电一个行业，行业减排技术趋同且减排成本较高。同时，采用基准线法分配配额的本质上又是行业内能效较高的电厂与能效较低的电厂之间的直接拼杀。在电力供需偏紧的形势下，能效较低的电厂既要承担保供任务，又要向能效较高的电厂购买碳配额，压力很大。另外，由于规定9月30日进行第一个履约周期的配额核定，12月31日进行清缴履约，控排企业尚不知道准确的配额数量，也造成了目前市场交易的惨淡。

二是宏观政策因素。我国刚刚宣布了碳达峰、碳中和的战略目标，但是相关行业的具体规划和政策尚未出台，难以为行业带来稳定的政策预期。同时，碳市场的总体政策路线图尚未出台，也影响到市场主体为未来形势的判断。

三是企业自身因素。电力企业大多是国有企业，风险防范意识较强，资本市场运作意识偏弱，决策时间较长，也是影响市场交易的重要原因。

三、碳市场在碳达峰碳中和战略下应当发挥的作用

自习近平主席在联合国大会宣布我国碳达峰、碳中和目标以来，全社会对“碳”的讨论广泛而且愈发深入。碳市场作为采用市场机制实现碳减排的政策手段，毫无疑问将发挥巨大的作用。从现实来看，在碳达峰、碳中和战略下，碳市场的作用主要应体现在以下方面：

一是碳市场近期要发挥启迪心智的作用，唤醒企业的市场主体意识。长期以来，命令-控制型手段在我国碳减排政策中一直发挥着主要作用，通过对地方、企业下指标、压任务等方式实现减排目标。碳市场既允许企业以买卖指标的方式完成减排任务，也允许碳减排项目业主和金融机构、投资者参与市场，这对企业和社会公众都是新鲜有益的尝试。我国碳交易试点运行经验也表明，碳市场的启动运行对唤醒企业的市场主体意识、促进社会各界加深对低碳的认识具有重要的作用。

二是近中期碳市场要对重点行业碳达峰起到重要作用。目前，电力、水泥、钢铁、有色、化工等重点行业都到了关键发展阶段。一方面，这些行业要为经济社会发展建设提供足够的支撑；另一方面，行业也需要结合自身特点积极实现碳达峰。如果仅靠行政手段和自身减排，无疑减排成本是巨大的。因此需要碳市场及时纳入相关重点行业以及碳减排项目，利用行业之间减排成本的差异为降低总体减排成本提供支持。

三是中长期来看碳市场要通过碳价对社会形成强大预期。以欧盟为例，随着2019年12月欧盟宣布到2050年实现气候中和的战略目标，欧盟碳市场价格一路由25欧元上升到60欧元。碳市场价格上升，一方面反映了未来配额的稀缺性，另一方面价格上升也将吸引更多投资人进入市场，并为市场带来充足资金。我国碳达峰、碳中和是一项比欧盟绿色新政更具雄心、更具紧迫性的战略任务，需要将碳达峰、碳中和的战略目标与碳市场价格形成有效衔接，通过碳价引导碳达峰、碳中和战略的长期预期。

四、对策建议

碳市场交易惨淡仅仅是表面现象，背后显示出复杂的系统性问题。为此，提出以下建议：

一是加快完善碳市场机制设计，使市场功能得到更有效地发挥，也使得社会各界进一步提高采用市场化机制解决碳减排问题的信心。主要包括：（1）将碳市场的覆盖范围扩大到八个重点行业，允许金融机构和投资者进入市场。（2）将市场的排放总量从相对总量尽快过渡到绝对总量。（3）积极采用拍卖等方式有偿分配配额。（4）参考国内外成功案例，制定分阶段碳市场发展的路线图，特别是明确近阶段碳市场机制设计的主要目标。

二是促进碳市场与碳达峰、碳中和宏观政策的对接。碳价的本质是应对气候变化政策在市场端的反映。以欧盟为例，随着欧盟宣布2050气候中和目标，欧盟碳价格持续升高。因此，我国一方面需要保持碳达峰、碳中和的中长期战略目标不动摇；另一方面，要对其不断细化，明确不同阶段的战略任务。特别是要明确相关行业碳达峰目标，对碳市场形成明确预期。

三是促进碳市场与能源政策的协调。碳市场仅仅是碳减排政策中的一项，需要与其他政策相协调，方能实现碳减排目标。主要包括：

（1）与碳强度下降约束性目标相协调。碳市场首先需要在低碳领域实现协调，特别是碳市场对纳入企业的碳排放目标，应与地方政府为完成碳强度下降约束性目标而向该企业分解的碳减排目标相一致。（2）与用能权交易、绿色证书等机制的协调。碳市场需要与能源领域的相关指标交易机制相协调。与用能权交易机制协调的重点仍是两个机制下企业所得到的配额应一致；与绿色证书相协调的重点是绿色证书在碳减排信用交易中的互认问题。（3）与电力市场的协调。电力市场的进程将深刻影响碳交易的机制设计，包括企业碳排放的核算范围、所获得的配额数量等。

作者简介

赵盟，中国宏观经济研究院能源研究所副研究员，主要从事绿色低碳发展政策研究。

文章来源

本篇文章发表于《中国能源》杂志2021年第9期。

原标题：积极发挥碳市场在碳达峰碳中和中的作用